Das neue Datennutzungsgesetz

Das neue Datennutzungsgesetz soll die Nutzung von Daten steigern und damit insbesondere die Entwicklung innovativer Produkte und Dienstleistungen fördern. Hierzu soll die Bereitstellung offener Verwaltungsdaten der Bundesverwaltung ausgeweitet und die Nutzungsmöglichkeiten bereitgestellter öffentlich-finanzierter Daten vereinfacht und verbessert werden. Am 17.12.2020 haben die Bundesministerien für Wirtschaft und Energie (BMWi), sowie des Innern, für Bau und Heimat (BMI) ihren gemeinsamen Gesetzesentwurf für ein „Gesetz für die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors“ (DNG) vorgestellt. Am 10.2.2021 wurde der finale Gesetzesentwurf vom Bundeskabinett beschlossen, im Bundestag liegt der Entwurf v. 9.3.2021 unter Drucksache 19/27442 vor, im Bundesrat wurden in der Sitzung vom 26.3.2021 noch einzelne Anpassungen gefordert. Das Gesetz steht nun kurz vor der Verabschiedung.

Mit dem Gesetz setzt der Bund die Open-Data- und Public Sector Information-Richtlinie der Europäischen Union (PSI-Richtlinie (EU) 2019/1024) um.  So werden die bisherigen Regelungen aus dem „Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen“ (Informationsweiterverwendungsgesetz – IWG) entsprechend der Richtlinie angepasst und im DNG neu gefasst. Zu Fragen des Datenschutzes siehe den Beitrag bei der BHO Consulting. Unser Beitrag stellt das neue Datenschutznutzungsgesetz (DNG) kurz vor.

1. Umbenennung, Modernisierung und Ablösung des IWG

Das Informationsweiterverwendungsgesetz von 2006 (letztmalig geändert im Jahr 2015) stammt aus Zeiten, in welchen das Datenaufkommen im Vergleich zu heute weitaus geringer war und Datenverarbeitung in kleinerem Ausmaß stattfand. Eine grundlegende Überarbeitung des IWG war somit dringend geboten, um mit den Entwicklungen schrittzuhalten. Als besonders defizitär war die Zurverfügungstellung von öffentlichen Daten an sich, sowie die Art der Zurverfügungstellung zu sehen. An diesen Punkten setzt das Datenschutznutzungsgesetz nun maßgeblich an. Weiterhin wird durch die aktuelle Richtlinie der EU eine Anpassung und Harmonisierung des Umgangs mit öffentlichen Daten im gesamten europäischen Raum angestrebt.

Dazu sollen insbesondere folgende Vorgaben gelten:

• Datennutzung: Die Nutzung der von öffentlichen Stellen erhobenen Daten darf von Jedem gem. § 4 DNG in kommerzieller oder nichtkommerzieller Absicht erfolgen. Ein Recht auf generellen Zugang zu Daten des Bundes wird jedoch nicht begründet, was in der Open Data-Szene auf Kritik stößt, zumal so fraglich ist, ob die Ziele der EU-Richtlinie und des DNG so tatsächlich erreicht werden können. Generell ist der Zugang zu vom Bund erhobenen Daten als große Chance, insbesondere für die Wirtschaft zu sehen. Die Entwicklung neuer Technologien, z.B. künstlicher Intelligenz wird durch die in großem Maßstab erhobenen Datensätze maßgeblich vereinfacht.
• Lizenzen: Gemäß § 4 Abs. 3 DNG ist die Verbindung der Daten mit Nutzungsbedingungen(Lizenzen) erlaubt, unterliegt jedoch Beschränkungen. Die Lizenz muss objektiv, verhältnismäßig, nichtdiskriminierend und durch ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel gerechtfertigt sind. Weiterhin darf sie nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung führen und die Möglichkeiten der Nutzung nicht unnötig einschränken. Nach Möglichkeit soll außerdem auf Open-Source-Lizenzen zurückgegriffen werden. Dies dient insbesondere der Wahrung von Urheber- und Schutzrechten, welche bei Bibliotheken, Archiven oder Museen liegen.

2. Einführung eines neuen Open-Data-Grundsatzes

Erklärtes Ziel der Bundesregierung ist, einen einheitlichen standardmäßig offenen Zugang zu öffentlichen Daten zu schaffen („Open by default“). So soll zum einen die Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Verwaltung sowie Wissenschaft und Forschung gefördert, zum anderen jedoch auch das Verwaltungshandeln effizienter gestaltet und transparenter werden.

Der bereits bestehende § 12a E-GovG findet fortan auf die gesamte Bundesverwaltung Anwendung. Die Norm regelt nun, dass Behörden der Bundesverwaltung unbearbeitete Daten, die sie zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhoben haben oder durch Dritte in ihrem Auftrag haben erheben lassen, zum Datenabruf über öffentlich zugängliche Netze bereitstellen müssen. Betroffen sind alle unmittelbaren Bundesbehörden, sowie die mittelbare Bundesverwaltung, also Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts (z.B. Agentur für Arbeit, Krankenkassen, Deutsche Rentenversicherung). Weiterhin sollen Daten, die in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen, soweit möglich und sinnvoll nach dem Grundsatz „konzeptionell und standardmäßig offen“ erstellt werden. Eine über § 12a E-GovG hinausgehende Bereitstellungspflicht oder gar eine Sammelpflicht für Daten wird mit dem Gesetz jedoch nicht begründet. In Bezug auf das DNG ist dies besonders interessant, da durch die Anpassung des E-GovG der Pool an zukünftig frei verfügbaren und durch das DNG in der Verwendung regulierten Daten, deutlich erweitert wird.

3. Erweiterung des Anwendungsbereichs

Das DNG erweitert den vom IWG normierten Anwendungsbereich über öffentliche Stellen hinaus auch auf öffentliche Unternehmen der Daseinsvorsorge (Wasser, Verkehr, Energie). Weiterhin geht der Gesetzeswortlaut auch über die Anforderungen der Richtlinie hinaus und erfasst auch medizinische Einrichtungen. Ziel hierbei soll sein, die Nutzung von medizinischen Daten zu verbessern und auch Forschungsergebnisse mit einzubinden.

Dennoch erfasst der Anwendungsbereich bestimmte Daten nicht, z.B. personenbezogene oder einem Geschäftsgeheimnis unterliegende Daten. Die Bereitstellung solche Daten soll in dem derzeit auf EU-Ebene diskutierten Data Governance Act behandelt werden.

4. Echtzeitbereitstellung dynamischer Datensätze

Eine neue Regelung greift die aktuellen Entwicklungen von Big Data und KI auf: Die Daten sollen gem. § 8 Abs. 1 DNG unmittelbar nach der Erfassung in Echtzeit mithilfe geeigneter Anwendungsprogrammierschnittstellen (API) und, falls technisch erforderlich, als Massen-Download zur Verfügung stehen. Sollte eine Echtzeitübermittlung nicht möglich sein, soll die Datenversorgung in kurzen Zeitintervallen garantiert werden. Hierauf wird insbesondere wegen ihrer Volatilität oder des raschen Veraltens bestimmter Daten Wert gelegt.

Von Vorteil kann sich diese neue Regelung, mit der eine stetige Aktualität der Daten sichergestellt werden, gerade in den Bereichen der Wasser- und Energieversorgung sowie des Verkehrs auswirken.

5. Hochwertige Datensätze (HVD) und iRights.Lab-Studie

Neu eingeführt werden die sogenannten „hochwertigen Datensätze“, englisch High-Value Data-Sets (HVD), in § 9 DNG. Die Festlegung von solchen Datensätzen erfolgt auf EU-Ebene und bezieht sich auf Daten aus den Kategorien Georaum, Erdbeobachtung und Umwelt, Meteorologie, Statistik, Unternehmen und Eigentümerschaft von Unternehmen sowie Mobilität.

Zur Erfassung solcher Datensätze wurde in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland eine vom BMWi beauftragte Studie von iRights.Lab in Zusammenarbeit mit Fraunhofer Fokus und dem Institut der Deutschen Wirtschaft Köln e.V. durchgeführt, die hilfreiche Informationen für die Fragestellungen aus dem Gesetz bietet. In dem 171-seitigen Werk werden die einzelnen Themenbereiche eingehend auf ihre technischen, ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen untersucht und daraus ein jeweiliges Potential für die Nutzung eines solchen Datensatzes ermittelt. Außerdem wurde der regulatorische Anpassungsbedarf ermittelt.

Beim Datenschutz kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass bei den europäischen Aufsichtsbehörden noch Nachbesserungsbedarf bei den Regelungen zur Anonymisierung von personenbezogenen Daten bestehe. So sei unklar, wann spezifische HVD-Daten (High-Value-Datasets) im Sinne von Art. 4 Nr. 1 DSGVO als „personenbezogen“ zu betrachten sind, welche Abgrenzungskriterien für die Bestimmung des Personenbezugs bei HVD heranzuziehen sind und wann die Daten im Sinne von Art. 2 Abs. 7 PSI-RL i. V. m. der DSGVO als hinreichend anonymisiert gelten. Weiterhin fehle eine rechtssichere Methode zur Erstattung der bei der Anonymisierung anfallenden Kosten. Nach der Studie kämen hierfür Datenbereitsteller, Datennutzer und die EU bzw. nationale Gebietskörperschaften in zentralen Budgets (Bund, Länder, Kommunen) in Betracht. Weiterhin müsse, so die Verfasser, bei solch umfangreichen Anonymisierungsmaßnahmen eine Kosten-Nutzen Prüfung durchgeführt werden. Art. 14 Abs. 2 UAbs. 2 PSI-RL verweise hierauf explizit, das DNG sehe hierzu keine Regelung vor.

Laut iRights.lab, zeigten viele Datensätze ein großes Potenzial, denn bei ihnen sei keine oder nur eine geringe rechtliche Anpassung nötig. Andere Datensätze würden dagegen erhebliche rechtliche und regulatorische Herausforderungen mit sich bringen. Eine genaue Analyse der über 60 Datensätze findet sich in der Studie. Am Beispiel des Vergleichs der HVD Meteorologie und Unternehmen bzw. Eigentümerschaft von Unternehmen könne dies verdeutlicht werden: Im Segment Meteorologie sind nach der Studie einzelne Datensätze, z.B. zu Wetter oder Klimadaten, schon jetzt vollumfänglich zugänglich. Die Daten liegen in maschinenlesbarer Form vor, die Verwendung der Daten unterfällt der PSI-Richtlinie und der Zugang ist frei bzw. unter Namensnennung möglich und die Nutzung der Daten ist nach einem Kosten-Nutzen Abgleich ökonomisch positiv.

Anders sieht es laut der Studie bei Unternehmen und deren Eigentümerschaft aus. Hier bescheinigt die Studie beispielsweise bei der Frage der wirtschaftlich Berechtigten an Unternehmen, also Personen, welche mehr als 25 Prozent der Kapitalanteile oder Stimmrechte innehaben, mittlere bis starke Defizite in allen drei Teilbereichen. Hier sei Nachbesserung insbesondere in technischer und rechtlicher Hinsicht nötig.

Das DNG stellt hierzu nun klar, dass solche Datensätze in Zukunft immer maschinenlesbar sein müssen und die von der EU klar definierten hochwertigen Datensätze zukünftig standartmäßig frei zugänglich sind. Die durch die Studie aufgezeigten Probleme hinsichtlich der reinen Zurverfügungstellung von solchen Datensätzen sind zukünftig durch das DNG behoben. Nachbesserungsbedarf besteht weiterhin in Form rechtlicher Einzelprobleme auf Stufe der einzelnen Datensätze und der durch die Studie betrachteten Untergruppen. So ist in mehreren Bereichen eine Klarstellung notwendig, ob und inwieweit es sich um personenbezogene Daten handelt. Für welche Bereiche dies notwendig ist, zeigt die Studie in ihren Handlungsempfehlungen detailliert auf.

Gem. § 10 Abs. 3 DNG soll die Nutzung hochwertiger Datensätze und von Forschungsdaten von öffentlichen Stellen und Unternehmen grundsätzlich unentgeltlich erfolgen. Die EU kann hierbei jedoch festlegen, dass die Unentgeltlichkeit nicht für bestimmte hochwertige Datensätze öffentlicher Unternehmen gilt, wenn dies zu einer Verfälschung des Wettbewerbs auf den betreffenden Märkten führen würde bzw. diese Unternehmen dem „direkten Markt“ ausgesetzt sind. Diese Formulierung bleibt leider völlig unpräzise und widerspricht dem Ziel des Digital-Single-Market-Ansatzes. Eine konkrete gesetzliche Grundlage fehlt bislang ebenfalls.

Fazit zum Datennutzungsgesetz

Das Datennutzungsgesetz liefert eine lange erwartete gesetzliche Grundlage zur Veröffentlichung und zum Zugang zu von den Bundesbehörden erhobenen Daten. Es bietet der Wirtschaft und Forschung umfangreiche neue Möglichkeiten zur Entwicklung neuer Technologien, sowie zur Erstellung von wissenschaftlichen Modellen. Insofern ist das DNG ein positiver Schritt in die richtige Richtung. Dennoch kann es nur ein Teilschritt zu wirtschaftlichen Verwertung von Daten sein. Die weiteren Entwicklungen auf deutscher und europäischer Ebene in den nächsten Jahren werden sicherlich weitere Verbesserungen bringen.

Ihr Ansprechpartner für weitere Fragen: Dr. Matthias Lachenmann