Die neue EU-Verordnung über Transparenz und Targeting politischer Werbung: Geltungsbereich

Seit dem 10. Oktober 2025 ist die Verordnung (EU) 2024/900 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (TTPW-VO) in Kraft. Sie richtet sich an alle Unternehmen und Personen, die an der Erstellung, Veröffentlichung oder Verbreitung politischer Werbung beteiligt sind – darunter Werbeagenturen, Online-Plattformen, politische Beratungsfirmen und Influencer. Die Verordnung verpflichtet diese Akteure zu umfassender Transparenz und stellt strenge Anforderungen an Kennzeichnung und zielgruppenspezifisches Targeting. Sie ergänzt den Digital Services Act sowie die DSGVO und verfolgt das Ziel, demokratische Prozesse in der EU vor verdeckter Einflussnahme und Manipulation zu schützen. Damit reagiert der europäische Gesetzgeber aufwachsende Bedenken hinsichtlich der Integrität demokratischer Wahlen im digitalen Zeitalter – mit weitreichenden Konsequenzen für die gesamte Werbebranche.

1. Für wen gilt die TTPW-VO?

Die TTPW-VO umfasst drei zentrale Akteursgruppen, denen jetzt Pflichten auferlegt sind: Anbieter politischer Werbedienstleistungen, Sponsoren sowie Herausgeber für politische Werbung. Kurz gesagt gilt die TTPW-VO für alle, die an der Entstehung, Finanzierung oder Verbreitung politischer Werbung mitwirken.

• Sponsoren: die Auftraggeber politischer Werbung

Als Sponsoren gelten alle natürlichen oder juristischen Personen, in deren Auftrag oder Namen politische Werbung erstellt und verbreitet wird. Das Spektrum ist dabei sehr breit gefasst: Von politischen Parteien und Wahlkandidaten über Ministerien und Regierungsmitglieder bis hin zu zivilgesellschaftlichen Organisationen, Privatpersonen oder Wirtschaftsunternehmen können alle als Sponsoren auftreten.

• Anbieter politischer Werbedienstleistungen: Die Dienstleister

Die zweite Gruppe bilden die Anbieter politischer Werbedienstleistungen. Hierunter fallen alle Dienstleister, die gegen Entgelt politische Werbung ausarbeiten, platzieren, fördern, veröffentlichen, zustellen oder verbreiten. In der Ausarbeitungsphase der Kampagnen sind es beispielsweise Werbeagenturen, Designagenturen und politische Beratungsfirmen (letzteres sind z. B. Lobbyisten oder Politikberater). Bei der Veröffentlichung kommen traditionelle Medien wie Fernsehen, Radio und Zeitungen ebenso in Betracht wie Reklametafeln, Online-Plattformen und Influencer. Für die Verbreitung sind vor allem Werbenetzwerke wie Google AdSense, Targeting-Firmen und Datenvermittler relevant.

Die Verordnung erfasst nicht sämtliche Dienstleistungen, die im Zusammenhang mit politischer Werbung stehen, sondern beschränkt ihren Anwendungsbereich auf bestimmte Kategorien von Anbietern. So sind Online-Vermittlungsdienste ausgenommen, wenn sie keine spezifische Vergütung für die konkrete Botschaft erhalten. Die EU-Kommission nennt zur Verdeutlichung folgendes Beispiel: Wenn ein Nutzer (z. B. ein Influencer) für die Veröffentlichung einer politischen Anzeige bezahlt wird, die er „organisch“ auf einer Plattform teilt, gilt er als Herausgeber der Werbung. Der Betreiber der Plattform wird in diesem Fall nicht als Anbieter politischer Werbedienstleistungen betrachtet, solange er keine gesonderte Bezahlung für die gezielte Verstärkung oder Platzierung des Beitrags erhält. Auch reguläre Nutzungsgebühren der Plattform zählen nicht als Gegenleistung für die Werbung.

Weitere Einschränkungen gelten für reine Nebendienstleistungen, die keinen direkten Einfluss auf Inhalt oder Verbreitung haben. Dazu gehören beispielsweise Transportunternehmen, die Fahrzeuge und Logistik für die Verteilung von Kampagnenmaterial bereitstellen, IT-Sicherheit oder einfache Druckservices. Es sollen demnach solche Vermittlungsdienste von dem Anwendungsbereich ausgenommen werden, die die Erbringung politischer Werbedienstleistungen ermöglichen, aber nicht unmittelbar an deren Produktionskette beteiligt sind und demnach nicht beeinflussen können. Die Ausnahmen sind sinnvoll und positiv zu bewerten, da es keinen Mehrwert hätte, diese Fälle besonders zu verpflichten.

• Herausgeber politischer Werbung: Die Publizierenden

Herausgeber politischer Werbung sind gemäß Art. 3 Nr. 13 TTPW-VO eine Untergruppe der Anbieter – nämlich genau jene, die am Ende der Kette stehen und die Werbung tatsächlich veröffentlichen, bereitstellen oder verbreiten. Der entscheidende Unterschied liegt also darin, dass Herausgeber – etwa Online-Plattformen oder klassische Medien – den unmittelbaren Kontakt zur Öffentlichkeit herstellen und deshalb zusätzliche, über die allgemeinen Anbieterpflichten hinausgehende Verantwortlichkeiten tragen. Wie das oben genannte Beispiel zeigt, können Anbieter- und Herausgeberrolle dabei zusammenfallen – der Influencer, der organisch eine politische Anzeige teilt, ist zugleich Anbieter und Herausgeber, während die Plattform mangels gesonderter Vergütung aus dem Anwendungsbereich herausfällt.

Eine besonders wichtige Rolle spielen Anbieter von Werbetechnologien, wie Werbenetzwerke und Werbebörsen (z. B. Google Ad Exchange (AdX) und The Trade Desk), die als Vermittler zwischen Werbetreibenden und den Plattformen fungieren. Diese Herausgeber tragen neben den allgemeinen Pflichten für Anbieter zusätzliche spezifische Verantwortlichkeiten, da sie den direkten Kontakt zur Öffentlichkeit herstellen und maßgeblich darüber entscheiden, wie und wo politische Werbung letztlich sichtbar wird.

2. Was ist politische Werbung?

Erstmals auf EU-Ebene wird nun eindeutig definiert, was unter politische Werbung fällt. Nach Art. 3 Nr. 2 TTPW-VO umfasst politische Werbung die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung einer Botschaft – in der Regel gegen Entgelt, im Rahmen interner Tätigkeiten oder als Teil einer politischen Werbekampagne. Als politisch gilt dabei eine Werbung, die durch oder für einen politischen Akteur erfolgt (außer bei rein privater oder kommerzieller Natur) oder die geeignet ist, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, das Abstimmungsverhalten oder einen Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess zu beeinflussen

Die einzelnen Begrifflichkeiten der Definition werden in den Leitlinien der EU-Kommission tiefergehend erläutert. Hervorzuheben sind die folgenden Begriffe:

• „Politischer Akteur“: Der Begriff des politischen Akteurs ist in Art. 3 Nr. 4 TTPW-VO weit gefasst. Er erfasst neben politischen Parteien, Bündnissen und europäischen politischen Parteien auch einzelne Kandidaten und Amtsinhaber auf allen Ebenen – von der kommunalen bis zur Unionsebene – sowie Mitglieder der Unionsorgane und nationaler oder regionaler Regierungen. Darüber hinaus fallen auch Organisationen für politische Kampagnen unter den Begriff, sofern sie ausschließlich darauf ausgerichtet sind, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums zu beeinflussen.

Besondere praktische Bedeutung kommt dem Auffangtatbestand in Art. 3 Nr. 4 Buchst. g TTPW-VO zu: Danach gilt auch als politischer Akteur, wer eine der vorgenannten Personen oder Organisationen vertritt oder in deren Namen handelt und deren politische Ziele fördert. Damit werden auch mittelbare Konstellationen erfasst. Maßgeblich für die Einordnung sind dabei die konkreten Umstände des Einzelfalls, insbesondere vertragliche Vereinbarungen sowie Anweisungen und Genehmigungen des politischen Akteurs.

• „gegen Entgelt“: Der Begriff ist weit zu verstehen und umfasst neben Geldzahlungen auch Sachleistungen wie Reiseleistungen, Unterbringung oder Zugang zu Veranstaltungen oder Orten, für die andernfalls eine Zahlung erforderlich wäre.

Beispiel: Ein Kandidat gewährt einem Blogger exklusiven Zugang zu internen Wahlkampfveranstaltungen, zu denen die Öffentlichkeit keinen Zutritt hat, und erhält dafür positive Berichterstattung.

• Botschaften „im Rahmen interner Tätigkeiten“: Politische Parteien erstellen und verbreiten Werbebotschaften häufig mit Hilfe eigenen Mitarbeitern und Ressourcen, ohne externe Dienstleister einzuschalten, z. B. auf Social Media – auch dies gilt nach der Verordnung als politische Werbung. Allerdings gelten für solche intern veröffentlichten Inhalte laut Erwägungsgrund (ErwG) 24 TTPW-VO nur die Targeting-Regeln (Kapitel III), nicht aber die Transparenz- und Kennzeichnungspflichten (Kapitel II).

Beispiel: Ein Industrieverband arbeitet im Namen seiner Mitglieder eine Stellungnahme aus und teilt diese auf seinem Social-Media-Konto, um die Ansichten seiner Mitglieder bekannt zu machen und so einen laufenden Rechtsetzungsprozess zu beeinflussen. Dies würde als politische Werbung betrachtet, die nur im Rahmen interner Tätigkeiten ausgearbeitet und veröffentlicht wird. Daher sind hier keine Kennzeichnung und Transparenzbekanntmachung erforderlich, jedoch sind die Targeting-Regeln zu beachten. Diese Aufteilung ist sinnvoll, da in solchen Fällen transparent dargestellt ist, dass die Informationen von einem Verband veröffentlich werden.

• „als Teil einer politischen Werbekampagne“: Der Begriff „politische Werbekampagne“ nach Art. 3 Nr. 7 TTPW-VO bezeichnet eine vertraglich geregelte, koordinierte Verbreitung mehrerer zusammenhängender politischer Anzeigen, die gemeinsam geplant, gestaltet, finanziert oder gesponsert werden. Dazu zählen auch politisch abgestimmte Inhalte, etwa in sozialen Medien, sofern sie auf einer gemeinsamen Ausarbeitung beruhen und Teil eines vertraglichen Rahmens sind.

Beispiel: Eine politische Partei schließt mit einer Marketingagentur einen Vertrag über die Ausarbeitung einer Reihe von Beiträgen, die direkt auf dem Social-Media-Konto der Partei veröffentlicht werden sollen. Diese Beiträge würden als politische Werbung gelten.

Die Definition der politischen Werbung ist bewusst weit gefasst und geht über klassische Wahlwerbung hinaus. Sie erfasst alle Phasen von der Erstellung bis zur Verbreitung und umfasst sämtliche Medienformate – von traditionellen Offline-Medien wie Zeitungen, Fernsehen und Plakatwänden bis hin zu Online-Plattformen, mobilen Apps und Computerspielen. Ziel der weiten Definition ist es, sicherzustellen, dass keine Werbeform, unabhängig von Format, Kanal oder technischer Umsetzung, den Transparenz- und Kennzeichnungspflichten der Verordnung entzogen werden kann und damit die Integrität demokratischer Prozesse umfassend geschützt wird.

3. Was fällt nicht unter den Begriff „politische Werbung?“

Art. 3 Nr. 2 TTPW-VO legt fest, in welchen Fällen Inhalte nicht als politische Werbung gelten: 

• Amtliche Kommunikation: Behördliche Mitteilungen zur Organisation von Wahlen oder zur Förderung der Wahlbeteiligung sind von der Verordnung ausgenommen.

Beispiel: Eine Kampagne der Wahlbehörde eines Landes vor der Bundestagswahl, die den Bürgern erklärt, wo sie ihre Stimme abgeben können, welche Dokumente sie mitbringen müssen und bis wann die Wahllokale geöffnet sind, stellt keine politische Werbung dar.

• Öffentliche Kommunikation: Offizielle Mitteilungen durch Behörden oder Regierungsmitglieder, durch die die Öffentlichkeit informiert werden soll, sind von der Verordnung ausgenommen, soweit diese nicht dazu geeignet oder darauf ausgerichtet sind, Wahlergebnisse, Abstimmungsverhalten oder Gesetzgebungsprozesse zu beeinflussen.

Beispiel: Eine Fachveranstaltung eines Ministeriums, bei der Beamte die technischen Details und Hintergründe eines geplanten Gesetzentwurfs neutral vorstellen und erläutern, gilt üblicherweise nicht als politische Werbung, da hierbei lediglich informiert wird, ohne aktiv Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess zu nehmen.

• Gesetzlich vorgesehene Kandidatenvorstellung: Präsentation von Kandidaten in öffentlichen Räumen oder Medien, wenn dies gesetzlich geregelt, unentgeltlich und unter Gleichbehandlung aller Kandidaten erfolgt. Nur wenn alle drei Bedingungen erfüllt sind, stellt die Botschaft keine politische Werbung dar.

Beispiel: Erhalten alle Kandidaten einer Wahl nach gesetzlichen Vorgaben die gleiche Möglichkeit, sich kostenlos vorzustellen, etwa über Plakate an öffentlichen Plakatwänden oder zugeteilte Sendezeit im öffentlich-rechtlichen Fernsehen, zählt dies nicht als politische Werbung.

Darüber hinaus wird innerhalb der Leitlinien betont, dass politische Ansichten, die Privatpersonen auf ihrem persönlichen Blog oder Social-Media-Konto veröffentlichen, keine politische Werbung sind – solange keine Vergütung fließt. Ebenfalls betont wird die redaktionelle Freiheit. Politische Meinungsäußerungen unter redaktioneller Verantwortung der Medien bleiben geschützt. Gastbeiträge in Zeitungen zu aktuellen Gesetzgebungsvorschlägen fallen beispielsweise nicht unter die Verordnung, es sei denn, es wird ein konkretes Entgelt in Form von Geld oder Sachleistungen von Dritten für oder im Zusammenhang mit der Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung solcher Ansichten oder Inhalte geleistet.

Die EU-Kommission hat in ihren Leitlinien eine Tabelle bereitgestellt, die als praktische Orientierungshilfe dient, um politische Werbung eindeutig zu erkennen. Die Leitlinien finden Sie hier.

Damit endet der Beitrag von Teil 1 unserer Serie zur TTPW-VO, mit dem wir dargestellt haben, wann die Verordnung gilt. Im nächsten Beitrag werden wir die konkreten Pflichten erläutern, die sich aus der TTPW-VO ergeben.

Ihr Ansprechpartner für Datenschutzrecht:

Dr. Matthias Lachenmann
Tel.: +49 221 / 270 956 – 180; E-Mail: matthias.lachenmann@bho-legal.com